هزار و یک خطا در بودجه اشتغالزایی
هزار و یک خطا در بودجه اشتغالزایی
فاطمه عزیزخانی * با توجه به اهمیت موضوع اشتغالزایی و رونق تولید و همچنین ضرورت انسجام‌بخشی به منابع این حوزه، از سال۱۳۹۶ به بعد، در یکی از تبصره‌های قوانین بودجه سنواتی، احکامی به این منظور اختصاص داده شده است که در حال حاضر مهم‌ترین سیاست در حوزه رونق تولید و ایجاد اشتغال است. اما به‌دلیل چالش‌های حکمرانی اقتصادی، ساختاری و اجرایی پیش روی آن و همچنین نواقص موجود در محتوای تبصره، اثربخشی و عملکرد موفقی از اجرای این سیاست گزارش نشده است. البته شواهد نشان می‌دهد که در نظام حکمرانی اقتصادی نیز، اشتغالزایی و رونق تولید اولویت نخست نبوده و عزم و اراده لازم مبنی بر تحقق آن در کشور وجود ندارد. برای این ادعا چندین دلیل وجود دارد. اول اینکه آن‌طور که از شواهد برمی‌آید، هنوز نظام حکمرانی اقتصادی به اجماع نرسیده که متولی ایجاد اشتغال در کشور چه نهادی باید باشد؟ به همین دلیل هرسال و بدون دلیل متولی اجرای این احکام را تغییر می‌دهد.
دوم اینکه در طی این سال‌ها شاهد تغییرات نابهنگام و سلیقه‌ای احکام اشتغالزایی هستیم؛ به‌نحوی‌که در فاصله بررسی و تصویب لایحه، به یکباره تغییرات چشمگیری اعمال می‌شود؛ بی‌آنکه این چرخش‌های سیاستی دلیل کارشناسی داشته باشد. این آزمون و خطاها گواه سردرگمی دولت و مجلس، فقدان وحدت رویه و نامشخص بودن نقشه راه برای اشتغالزایی است.نکته دیگر اینکه تاکنون رویه کلی سیاست‌های اشتغالزایی این بوده که هرسال منابع مختصری برای تحقق حجم بی‌شماری از اهداف از قبیل حمایت از تولید و اشتغال پایدار، بسط عدالت سرزمینی، ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور، ارتقای بهره‌وری، بهبود تعادل‌های منطقه‌ای، افزایش رقابت‌پذیری و... در یکی از تبصره‌های قوانین بودجه سنواتی در نظر گرفته شود و انتظار است که این منابع مختصر، معجزه کند و تمام این اهداف ظرف یک‌سال محقق شود.
جالب است که هر سال هم این اهداف تغییر می‌کند؛ یعنی آرزوهای محقق‌نشده سال قبل فراموش می‌شود و از نو اهدافی جدید برای سیاست‌های اشتغالزایی تعریف می‌شود. این رویه نشان می‌دهد که نظام حکمرانی اقتصادی نقشه راه مشخص برای ایجاد اشتغال ندارد. در طی این سال‌ها، شیوه اجرایی سیاست‌های اشتغالزایی قوانین بودجه سنواتی، برنامه‌محور و مبتنی بر پرداخت تسهیلات ترجیحی (تلفیقی منابع بانک با منابع دستگاه‌های اجرایی) بوده و دستگاه‌ها به تناسب برنامه‌های ارائه‌شده، منابع دریافت می‌کنند. این در حالی است که اگر این رویه درست بود یا درست انجام می‌شد، باید بعد از 8سال لااقل ظرفیت جدیدی برای اشتغالزایی در یک حوزه ایجاد یا چالشی برطرف می‌شد.
اما متاسفانه می‌بینیم نه در شیوه برنامه‌دهی دستگاه‌های اجرایی و نه در شیوه کنترل این برنامه‌ها، سازوکار مشخصی وجود ندارد و به همین دلیل استمرار و انسجامی در برنامه‌های ارائه‌شده دستگاه‌های اجرایی دیده نمی‌شود و این حتی به برنامه‌های بین دستگاهی هم تسری دارد و بین برنامه‌های دستگاه‌های مختلف هم همگرایی و نقطه هدف واحد مشهود نیست تا اینکه بالاخره به این نتیجه برسیم همه این برنامه‌ها باهم در طی این هشت‌سال توانسته‌اند یک تحول یا رشدی در یک زمینه به وجود آورند. علاوه بر این ناپایداری منابع پیش‌بینی‌شده و عدم هماهنگی‌های اجرایی و فقدان سازوکار نظارتی قوی دست به دست هم می‌دهند تا اینکه این سیاست‌ها به اشتغال یا تولید ختم نشوند و به همین دلیل گزارش‌های عملکرد ارائه‌شده منوط به میزان تخصیص منابع است تا میزان اشتغالزایی یا رشد اقتصادی.
مع‌الوصف طی این سال‌ها انتظار معجزه از اجرای این احکام وجود داشته است، بدون اینکه حتی در تکمیل و رفع نواقص محتوای این احکام، اقدامی صورت گیرد یا در طی هشت‌سال اجرای این تبصره اقدامی در راستای رفع چالش‌های پیش روی آن (اعم از فقدان وحدت رویه بین دولت و مجلس، عدم توجه به ثبات اقتصاد کلان، فقدان رویکرد توسعه‌ای، نبود استراتژی توسعه صنعتی، نبود سند آمایش سرزمین، فقدان نهادهای کارآمد و نوین تامین مالی، فقدان سازمان متولی توسعه در کشور و توزیع رانت در قالب توزیع ناکارآمد منابع) برداشته شود یا اینکه سازوکاری در جهت اجرای بهتر این احکام و رفع چالش‌های اجرایی آن (ناهماهنگی بین دستگاه‌ها، عدم انسجام بین برنامه‌های دستگاه‌های اجرایی، ناپایداری، پراکندگی و عدم تمرکز منابع، سختی فرآیندهای بانکی، فقدان سامانه واحد نظارتی و...) پیش‌بینی شود.اما در ویرانی سیاست‌های اشتغالزایی به همین هم اکتفا نشده است و دیوار خراب اشتغالزایی، مدتی است که با سنگ بنای اشتغال حمایتی هم ترکیب شده است و هر سال بخشی از منابع اشتغالزایی در قالب تسهیلات قرض‌الحسنه پرداخت می‌شود که لزوما به ایجاد شغل دائم و با درآمد مکفی تبدیل نمی‌شود و حتی تاثیر قابل توجهی هم بر رشد اقتصادی و ایجاد ارزش افزوده نداشته است.
همچنین عملکرد برخی از نهادهای حمایتی و برنامه‌های ارائه‌شده توسط آنها در استفاده از تسهیلات، شفاف نیست، نظارت کافی در حین و بعد از اعطای تسهیلات وجود ندارد و بدتر اینکه تعداد این نهادها، هرسال افزایش می‌یابد. به عبارت دیگر، سیاست‌های اشتغالزایی کشور صرفا میدان رقابت بین دستگاه‌ها و نهادها برای جذب منابع است نه چیز دیگر.
تبصره15 لایحه بودجه1404 نیز به عنوان مهم‌ترین سیاست اشتغالزایی امسال، در قالب تکرار مکررات و مملو از اهداف و آرزوهای دور و دراز است، بدون اینکه الزامات اجرایی تحقق این اهداف با شرایط اقتصاد کلان کشور سنخیتی داشته باشد. اشتغال حمایتی در این تبصره در قالب اجرای ماده6 و ماده79 قانون برنامه هفتم پیشرفت ارائه شده است. اما نامشخص بودن سهم منابع قرض‌الحسنه و سازوکار اجرای ماده6 قانون برنامه هفتم پیشرفت، نامشخص بودن حجم منابع، فقدان سازوکار نظارتی قوی، عدم انسجام شکلی و ترکیب احکام اشتغالزایی با تسهیلات تکلیفی اشتغالزایی، فرزندآوری، ازدواج و مسکن و...، نسبت به سال قبل، انسجام محتوایی این تبصره را کمرنگ کرده و ابهام آن را بیشتر کرده است.
البته بدیهی است که همین رویه برای سال‌های آتی نیز تکرار خواهد شد؛ زیرا تاکنون هیچ یک از نهادهای متولی اشتغال کشور (وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه کشور) الگوی مشخصی برای اشتغالزایی ارائه نکرده‌اند. برای اصلاح این فرآیند، پیشنهاد بنده این است که در وهله نخست باید بحث تخصیص اعتبار و تسهیلات‌دهی که بیشتر برای حمایت از بنگاه‌های اقتصادی انجام می‌شود از موضوع اشتغالزایی تفکیک شود. اشتغالزایی در کشور نیازمند طراحی بسته سیاستگذاری است که در آن گروه‌های هدف و چالش‌های آنها، نوع رسته فعالیت‌های اشتغال‌زا، شیوه تامین مالی بر حسب نوع رسته یا منطقه، زیرساخت‌های فرهنگی، اجرایی و تقنینی مورد نیاز به تفکیک مناطق و استان‌های کشور و سیاست‌های فعال و غیر فعال بازار کار مشخص شده باشد و مجموع اینها در قالب الگوی ملی اشتغال کشور معرفی شود. البته چند اقدام اساسی پیش‌نیاز طراحی این الگو است:
- تهیه اسناد پشتیبان و مستندات علمی جامع در شناسایی گروه هدف و چالش‌های مربوط به آنها
- شناسایی زیرساخت‌های لازم به تفکیک مناطق
- قابلیت انعطاف الگو برای اجرا در شرایط بحران و شرایط عادی
- همراستایی با سایر سیاست‌های اجتماعی، اقتصادی و سیاسی دولت
- مشارکت جمعی و اتخاذ نظر ذی‌نفعان (اتحادیه کارگری، کارفرمایی و بخش خصوصی).
امید است برای اولین بار، در نظام حکمرانی کشور، عزم و اراده طراحی الگوی ملی اشتغال کشور ایجاد و جدی گرفته شود.
* کارشناس بازار کار
منبع: donya-e-eqtesad.com