آسیبشناسی نظام درآمدی شهرداریها
آسیبشناسی نظام درآمدی شهرداریها
دکتر بهروز هادی زنوز* جمعیت کشور در دوره زمانی (۱۴۰۰-۱۳۳۵) از ۱۹.۰ میلیون نفر به حدود ۸۴ میلیون نفر افزایش یافت. یعنی تقریبا ۴.۴ برابر شد. در همین دوره جمعیت شهرنشین کشور با نرخ بیشتری افزایش یافت و از حدود۶.۰میلیون نفر به ۶۳.۹ میلیون نفر رسید و ۱۰.۶۷ برابر شد.
در این دوره طولانی نرخ شهرنشینی از ۳۱.۶درصد به ۷۶.۱درصد افزایش یافت و چهره جامعه و اقتصاد ایران از یک جامعه روستایی به یک جامعه شهری تغییر یافت. بدیهی است که در این مدت، به موازات این تحولات شگرف در اندازه جمعیت و جمعیت شهری کشور، بر حجم و تنوع وظایف شهرداریها و دهیاری‌‌‌ها در زمینه برنامه‌‌‌ریزی کالبدی شهرها، تامین خدمات حمل‌ونقل عمومی، مدیریت پسماند و سایر خدمات شهری به شدت افزوده شد. تمرکز جمعیت شهری کشور در کلان‌شهرها و شهرهای بزرگ و تبدیل این شهرها به کانون فعالیت‌‌‌های تولیدی و پیشران توسعه صنعتی و اقتصادی، یکی دیگر از نتایج رشد شتابان شهرنشینی در ایران است.
نتایج سرشماری نفوس و مسکن سال ۱۳۹۵ گویای آن است که در آن سال نزدیک به ۱۸درصد جمعیت شهری در ۶۶ شهر با جمعیت ۱۰۰ تا ۲۵۰هزار نفر و حدود ۵۳.۵درصد جمعیت شهری کشور در ۳۲ شهر بزرگ با جمعیت بیش از ۲۵۰هزار نفر و بقیه جمعیت شهری یعنی ۲۸.۵درصد آن در ۱۱۴۴ شهر زندگی می‌‌‌کردند که جمعیت آنها کمتر از ۱۰۰هزار نفر بود.
با آنکه نخستین بلدیه ایران در سال ۱۲۸۶ در تهران تاسیس شد؛ قبل از شکل‌‌‌گیری دولت مدرن و آغاز دوره نوسازی در کشور، شهرداریها از امکانات فنی، مالی و انسانی لازم برای انجام وظایف قانونی خود برخوردار نبودند. در دوره بین دو جنگ جهانی، دولت تلاش کرد شهرداریها را تحت نظارت خود درآورد و اقدامات معینی در زمینه تامین آب و برق و بهداشت شهرها و مداخلات کالبدی در چند شهر بزرگ انجام داد.
در دوره ۱۳۵۷- ۱۳۳۴ شهرداریها تحت نظارت وزارت کشور و استانداری‌‌‌ها اداره می‌‌‌شدند و بخش بزرگی از عایدات آنها از محل کمک های جاری و عمرانی دولت مرکزی تامین می‌‌‌شد. در این دوره انجمن‌‌‌های شهر، نقش مستقلی در اداره امور شهرها نداشتند.
بعد از انقلاب با تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی (۱۳۵۸) و واگذاری نقش مهمی به شوراهای شهر و ده در اداره امور محلی در آن، انتظار می‌‌‌رفت، شهرداریها به صورت نهادهای مستقل از اراده دولت مرکزی و بر اساس نظر اعضای شوراهای اسلامی، به ایفای وظایف قانونی خود در زمینه مدیریت شهری بپردازند. اما در دوره جنگ و بعد از آن، گام موثری دراین زمینه برداشته نشد و تصویب قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران تا سال ۱۳۷۵ به تعویق افتاد. بعد از انقلاب، به‌رغم رشد سریع جمعیت و شتاب گرفتن شهرنشینی، تحولاتی در عرصه سیاسی و قانونی رخ داد که مانع از تکوین شوراهای شهر و شهرداریها به عنوان نهادهای مستقل محلی شد. به این معنی که:
۱- ساختار قدرت سیاسی به تدریج متصلب شد و به‌تبع آن از قدرت و استقلال نهادهای انتخابی مردم به مرور ایام کاسته شد. به این ترتیب شوراها خود به زائده بوروکراسی شهرداریها و وزارت کشور تبدیل شدند.
۲- از نظر حقوقی شهرداریها برخلاف گذشته از سطح دولت محلی به نهاد عمومی غیردولتی تنزل رتبه پیدا کردند و به فرزندان ناتنی دولت مرکزی تبدیل شدند.
۳- در این دوره طولانی دولت و مجلس از درک اهمیت تفکیک وظایف دولت ملی، استانی و محلی عاجز بوده‌‌‌اند. در جهت تدوین چارچوب‌‌‌های قانونی مناسب برای ساماندهی به نظام درآمدی شهرداریها گام برنداشته‌‌‌اند. ضرورت ارائه کمکهای بلاعوض دولت به شهرداریها را انکار کرده‌‌‌اند و از نظارت مالی موثر بر عملکرد مالی شهرداریها غافل شده‌‌‌اند و به این ترتیب زمینه عینی لازم را برای شهر‌فروشی و عدول از قوانین و ضوابط معماری و شهرسازی را فراهم آورده‌‌‌اند.
۴-در دوره بعد از انقلاب، توجه دولتمردان از مدیریت شهری به تامین مسکن اقشار آسیب‌‌‌پذیر در شهرها معطوف شد و وزارت مسکن و شهرسازی ( که بعدها به راه و شهرسازی تغییر نام یافت) و شورای‌عالی معماری و شهرسازی، در عمل از ایفای نقش محوری خود در هدایت کالبدی شهرها فرو ماندند.
۵- ضمنا با غفلت دولتمردان از ساماندهی رشد و توسعه اقتصادی پایدار و تسهیل فعالیت‌‌‌های بخش خصوصی در شهر و روستا، فرصت‌‌‌های اشتغال و درآمد در این مناطق، متناسب با رشد جمعیت آنها ایجاد نشد و فقر و تنگدستی شهرنشینان ابعاد روز‌افزونی به خود گرفت. در این دوره بود که شاهد توسعه پراکنده‌‌‌رویی شهری، گسترش حاشیه‌‌‌نشینی و افزایش جمعیت بافت‌‌‌های فرسوده در کانون‌‌‌های مرکزی شهرها بوده‌‌‌ایم.
امروزه پیامدهای منفی کاستی‌‌‌هایی که در سیاستگذاری عمومی برشمردیم، به صورت ناتوانی شوراهای شهر و شهرداریها در ارائه خدمات شهری مورد مطالبه شهروندان و تبدیل آنها به یکی از کانون‌‌‌های فساد مالی و بی‌‌‌کفایتی اداری ظاهر شده است.
گفتنی است که این وضعیت منحصر به ایران نیست. بسیاری از شهرها در دنیای پیشرفته و کشورهای در حال توسعه، با مشکل تامین مالی مواجهند. کسری‌‌‌های مزمن بودجه شهرداریها، ورشکستگی برخی از آنها، زیرساخت‌های ناکافی، افت کیفیت خدمات شهری، تعطیل شدن برخی از محلات شهرها، فقر شهری روزافزون و افزایش محرومیت اجتماعی؛ عناوینی رایج در مالیه محلی به حساب می‌‌‌آیند و عاقبت اسفناک بسیاری از دولت‌‌‌های محلی را باز می‌‌‌نمایانند.
یکی از دلایل این نابسامانی‌‌‌ها آن است که در اغلب موارد انتقال مسوولیت‌‌‌ها از دولت مرکزی به دولت‌‌‌های محلی با انتقال کافی منابع همراه نبوده است. اما این همه داستان شکست شهرداریها نیست.
تفاوت تجربه ایران و سایر کشورهای جهان در این است که در سطح جهانی در کنار شکست‌‌‌های فوق، شاهد موفقیت‌‌‌های نمایانی در ابعاد سه گانه مدیریت شهری؛ یعنی برنامه‌‌‌ریزی، تامین مالی و ارائه خدمات شهری بوده‌‌‌ایم.
امروزه برخلاف ایران، در بسیاری از کشورهای جهان این درک به وجود آمده است که:
۱- برای تبدیل شهرها به نیروی پیشران رشد اقتصاد ملی، ارتقای شهرنشینی پایدار حائز اهمیت مرکزی است و برای این منظور لازم است برنامه‌‌‌ریزی موثر، مدیریت و حکمرانی خوب شهری در مرکز توجه دولتمردان قرار گیرد.
۲- شهرها صرفا یک پدیده جغرافیایی تصادفی نیستند که جمعیت متراکمی در آنها زندگی می‌کنند؛ بلکه کانون تولید اقتصادی و فرهنگی و فضاهای توسعه اجتماعی محسوب می‌‌‌شوند. گرچه درک این نکته در دهه‌‌‌های اخیر حاصل شده است؛ اما در طول تاریخ شهرها به مثابه کانون ابداعات، خلاقیت‌‌‌ها و مراکز تجارت، علوم و فرهنگ نقش مهمی داشته‌‌‌اند. در دنیایی که شهرها در آن به سرعت گسترش می‌‌‌یابند؛ این نقش‌‌‌ها بیش از پیش اهمیت یافته‌‌‌اند و برنامه‌‌‌ریزی، مدیریت و حکمرانی شهری اکنون ابزار مهمی برای ایجاد «رشد همه شمول» و در عین حال مصرف پایدار و سرمایه‌‌‌گذاری مسوولانه شده‌‌‌اند.
۳- امروزه شهرها به آزمایشگاه‌‌‌هایی تبدیل شده‌‌‌اند که سیاست‌‌‌های عمومی و عملیات میدانی برای مقابله با چالش‌‌‌های عمده سده بیست و یکم، شامل تغییرات اقلیمی، فقر، نابرابری، بیکاری و مسکن ناکافی، از آنجا آغاز می‌شود.
۴-اهداف توسعه پایدار (SDG)سازمان ملل بر بستر وابستگی توسعه‌‌‌ای ارزشها ی اقتصادی، اجتماعی و زیست محیطی استوار است. همچنین دستور کار نوین شهری (NUA)که توسط برنامه اسکان بشر سازمان ملل (Habitat) تدوین شده است، متعهد به توسعه انسان محور است و نسبت به تحقق حقوق انسانی و آزادی‌‌‌های فردی حساس است. تنها زمانی که برابری اجتماعی برای توسعه شهری اهمیت حیاتی داشته باشد و از آن طریق خدمات اساسی در اختیار محرومان قرار گیرد، شهرها به عنوان موتور رشد اقتصادی عمل کرده و به احیای محیط‌زیست کمک خواهند کرد.
در سال ۱۳۹۲ نگارنده این سطور با کمک تعدادی از محققان دیگر، تحقیق مفصلی در مورد اصلاح وضعیت مالی شهرداریها انجام دادیم . رئوس پیشنهادهای تحقیق مزبور به شرح زیر بود. اما دریغ از یک اقدام موثر در سطح دولت ملی و شهرداری ها:
واگذاری برخی از وظایف دولت به شهرداری ها.
اصلاح برخی از مواد قانون شوراهای اسلامی شهرها به منظور افزایش اختیارات شوراها در تعیین بهای خدمات شهری.
اصلاح برخی از مواد قانون شوراهای اسلامی شهرها به منظور افزایش اختیارات شوراها در تعیین عوارض شهرداری.
مالیا‌ت‌های مشترک و اختصاص برخی مالیا‌ت‌ها به شهرداریها.
کمکهای بلاعوض دولت به شهرداریها.
قواعد مراجعه شهرداریها به بازارهای مالی و استقراض از این بازارها.
ایجاد صندوق توسعه شهرداریها.
بهبود شفافیت و پاسخگویی شهرداریها در چارچوب عدم تمرکز مالی و اداری.
در سال ۱۴۰۰ هم مرکز مطالعات شهر تهران نتایج تحقیقی را از صاحب این قلم در زمینه آسیبشناسی نظام درآمدی شهر تهران منتشر کرد. اما با تغییر مدیریت شهرداری تهران، پیشنهادهای آن تحقیق نیز به فراموشی سپرده شد. این همه در حالی است که مالیه عمومی دولت دچار بحران است و از دید کلان، وضع آشفته مالیه شهرداریها نیز بخش جدایی‌ناپذیر همین مساله محسوب می‌شود.
* اقتصاددان
منبع: donya-e-eqtesad.com