بودجه، گروگان صندوقها
بودجه، گروگان صندوقها
دنیای اقتصاد : میزان اعتبار در نظر گرفته‌شده برای صندوق‌های بازنشستگی در لایحه بودجه سال آینده ۷۷۷همت است که ۱۷ درصد از منابع بودجه را تشکیل می‌دهد. این نسبت در سال۱۴۰۰ معادل ۱۲.۹درصد بود که در سال‌های اخیر یک مسیر صعودی را طی کرده است. بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، یکی از دلایل افزایش این اعتبارات، منابع لازم برای متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان است. اعتبار در نظر گرفته‌شده بابت متناسب‌سازی مستمری بازنشستگان کشوری، نیروهای مسلح و صندوق فولاد در بودجه سال آینده با افزایش ۲۷۰درصدی نسبت به سال قبل به ۱۸۵همت رسیده است. تاخیر در اصلاح صندوق‌های بازنشستگی باعث می‌شود که دولت در سال‌های آینده سهم بیشتری از منابع خود را در اختیار صندوق‌های بازنشستگی قرار دهد. در نتیجه دولت باید از سهم سایر مصارف خود بکاهد یا اینکه کسری بودجه در سال آینده تشدید خواهد شد. صندوق‌های بازنشستگی یکی از مهم‌ترین ابرچالش‌های اقتصادی کشور محسوب می‌شود و با توجه به افزایش سن جامعه ایران، این بحران در سال آینده تشدید خواهد شد.
بررسی‌های یک پژوهش نشان می‌دهد که اعتبار در‌نظر‌گرفته‌شده برای صندوق‌های بازنشستگی در سال ۱۴۰۴ نسبت به سال جاری رشد ۷۱درصدی را تجربه کرده و به حدود ۷۷۷هزار میلیارد تومان رسیده است. این مبلغ معادل ۱۷.۱درصد مصارف بودجه عمومی سال آینده است. در سال‌های گذشته یکی از مهم‌ترین ریشه‌های نابسامانی‌های اقتصاد کلان و تورم‌های بالا و مزمن، کسری بودجه فزاینده دولت بوده است. در چنین شرایطی بحران صندوق‌های بازنشستگی نیز موجب شده سال به سال وابستگی آنها به بودجه عمومی دولت افزایش یابد. افزایش وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به صندوق‌های دولت از دو جنبه زیان‌بار است. ابتدا آنکه افزایش تعهدات دولت در زمینه پرداخت حقوق بازنشستگان، منجر به تعمیق کسری بودجه شده و نتایج این مساله مانند تورم زندگی بازنشستگان را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد.
از سوی دیگر این وابستگی موجب می‌شود صندوقها به دلایلی مانند محدودیت‌های مالی دولت، توانایی افزایش حقوق بازنشستگان متناسب با تورم را نداشته باشند. این در حالی است که صندوقها اگر مستقل باشند و سرمایه‌گذاری‌های سودآوری داشته باشند، می‌توانند از دارایی‌های خود برای تنظیم افزایش مستمری‌ها استفاده کنند و قدرت خرید بازنشستگان را حفظ کنند. در شرایط فعلی، بسیاری از بازنشستگانی که باید بر اساس میزان حق بیمه‌ای که در سال‌های گذشته پرداخت کرده‌اند، حقوق بازنشستگی خود را از صندوق مربوطه دریافت کنند، مجددا به حقوق‌بگیر دولت تبدیل شده‌اند. به همین دلیل انجام اصلاحات ساختاری با هدف کاهش وابستگی این صندوقها به بودجه، با توجه به افزایش جمعیت سالمندان در آینده ضروری به نظر می‌رسد. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش «بررسی بخش دوم لایحه بودجه سال ۱۴۰۴: بخش صندوق‌های بازنشستگی» ابعاد مختلف این مساله را بررسی کرده است.
سهم ۷۷۷ هزار میلیارد تومانی بازنشستگان از بودجه عمومی دولت
بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ مجموعا حدود ۷۷۷هزار میلیارد تومان اعتبار، معادل ۱۷.۱درصد از مصارف بودجه عمومی، برای پرداخت تعهدات قانونی دولت، متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان و حمایت از صندوق‌های بازنشستگی در نظر گرفته شده است. این میزان نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۳، رشد ۷۱.۶درصدی داشته که افزایش چشمگیر اعتبار متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان، نقش مهمی در این رشد داشته است. با توجه به پرداخت بیمه توسط کارکنان و کارفرمایان در سال‌های اشتغال افراد و همچنین با توجه به سازوکارهای مرسوم صندوق‌های بازنشستگی در دنیا، پرسشی که وجود دارد این است که دلیل پرداخت حقوق جمعیت قابل‌توجهی از بازنشستگان در ایران توسط دولت چیست؟
به صورت کلی می‌توان گفت در‌حال‌حاضر ۱۷ صندوق بازنشستگی در ایران فعال هستند که در مجموع ۲۸میلیون نفر از بیمه‌شدگان و مستمری‌بگیران را تحت پوشش دارند. اکثر این صندوقها، قادر به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان خود از محل منابع داخلی نبوده و در قوانین بودجه سالانه، مبالغی برای کمک به آنها در نظر گرفته می‌شود. نکته قابل‌توجه در این زمینه، رشد فزاینده مقدار این کمک‌ها در اثر اتخاذ تصمیمات هزینه‌ساز برای صندوقها و همچنین افزایش قابل‌توجه تعداد بازنشستگان در سال‌های آینده با توجه به تغییرات جمعیتی است. در‌حال‌حاضر صندوق‌های بازنشستگی کشوری، سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح، صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد و صندوق بازنشستگی وزارت اطلاعات، از محل منابع داخلی خود توان پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان را ندارند. به همین دلیل، سالانه مبالغ قابل‌توجهی از بودجه عمومی کشور به این صندوقها اختصاص می‌یابد.
علاوه بر این، اکثر صندوق‌های بازنشستگی وابسته به دستگاه‌های دولتی نیز با مشکل کمبود درآمد مواجه هستند؛ با این تفاوت که کمبود منابع آنها از طریق دستگاه مادر، مانند سازمان صداوسیما، جبران می‌شود. به همین دلیل، این ارقام به‌صورت شفاف در بودجه عمومی درج نمی‌شود. مثلا در سال ۱۴۰۴ حدود ۵هزار و ۴۰۰میلیارد تومان از هزینه‌های صندوق بازنشستگی کارکنان صداوسیما از محل بودجه این سازمان تامین شده است.
سهم ناچیز سرمایه‌گذاری در تامین منابع صندوق‌های کشوری و لشکری
بررسی گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که بودجه مصوب صندوق بازنشستگی کشوری در سال ۱۴۰۳ معادل ۳۴ هزار میلیارد تومان بوده که نشان می‌دهد بیش از ۸۱درصد از کل منابع این صندوق وابسته به اعتبارات دولتی است. این در حالی است که سهم تامین منابع این صندوق از بودجه عمومی در سال ۱۴۰۴ حدود ۶۷درصد بوده است. در سال ۱۴۰۳ حدود ۱۲درصد منابع صندوق از محل کسور بازنشستگی (کارمند و کارفرما) تامین شده که دولت نیز در اینجا نقش کارفرما را دارد.
در لایحه پیشنهادی بودجه سال ۱۴۰۴، ردیف اعتباری صندوق بازنشستگی کشوری به ۳۹۳.۹هزار میلیارد تومان افزایش یافته که نسبت به ۱۴۰۳ حدود ۵۴درصد رشد داشته است. این صندوق همچنین از محل یک‌درصد افزایش نرخ مالیات ارزش افزوده جهت متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان در سال ۱۴۰۴ بهره‌مند خواهد شد که مبلغ برآوردی از این محل ۸۸هزار میلیارد تومان است. علاوه بر این، مطابق لایحه بودجه سال ۱۴۰۴، میزان اعتبار سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح (لشکری) در این سال بیش از ۱۷۹هزار میلیارد تومان تعیین شده که ۳ درصد رشد نسبت به سال قبل را نشان می‌دهد. این صندوق نیز از محل یک‌درصد افزایش نرخ مالیات ارزش افزوده، جهت متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان در سال آینده بهره‌مند خواهد شد.
با وجود اختصاص مبالغ کلان از منابع عمومی کشور به این صندوق در سال‌های اخیر، شفافیت و پاسخگویی درباره نحوه هزینه‌کرد این اعتبارات اندک بوده است. اطلاعات مالی جامعی درخصوص عملکرد این صندوق منتشر نشده، اما به نظر می‌رسد مانند صندوق بازنشستگی کشوری، سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها در تامین منابع این صندوق نیز ناچیز بوده و عمده منابع مورد نیاز از محل بودجه عمومی تا مین شده است.
نمره قبولی صندوق بازنشستگی کشاورزان
نگاهی به اعتبارات صندوق‌های دیگر نیز نشان می‌دهد که برای مثال بودجه مصوب صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد در سال ۱۴۰۳ برابر با ۱۹.۱هزار میلیارد تومان بوده است. ترکیب منابع این صندوق شامل ۷۶درصد اعتبارات دولتی، ۲درصد درآمد حاصل از کسور بازنشستگی، ۱۹درصد سود سرمایه‌گذاری‌ها و ۳درصد سایر وصولی‌هاست. بر اساس اطلاعات لایحه بودجه ۱۴۰۴، اعتبارات اختصاص‌یافته به این صندوق ۱۶.۴هزار میلیارد تومان برآورد شده که نسبت به سال گذشته ۳۳درصد رشد داشته است. اعتبار اختصاص‌یافته به صندوق بازنشستگی کشاورزان، روستاییان و عشایر نیز در بودجه ۱۴۰۴ معادل ۵.۷هزار میلیارد تومان است که نسبت به سال قبل ۲۱درصد رشد داشته است. این اعتبار برای پرداخت سهم مشارکت دولت در این صندوق در نظر گرفته شده است. بررسی بودجه این صندوق طی سال‌های ۱۳۹۹تا ۱۴۰۳ نشان می‌دهد بیشترین سهم منابع این صندوق از محل درآمد حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها تامین شده است. پس از آن، سهم تعهد دولت ۳۳درصد و حق بیمه وصولی از بیمه‌شدگان ۱۶درصد از کل منابع صندوق را در سال ۱۴۰۳تشکیل داده‌اند.
زیان بازنشستگان از تامین مالی استقراضی
در سال‌های گذشته یکی از مهم‌ترین ریشه‌های نابسامانی‌های اقتصاد کلان و تورم‌های بالا و مزمن کسری بودجه فزاینده بوده است. نگاهی به تحولات اقتصادی ایران در یک دهه اخیر نشان می‌دهد که عواملی مانند تحریم‌های اقتصادی موانع بزرگی در مسیر کسب درآمد اصلی دولت، یعنی درآمدهای نفتی، ایجاد کرده‌اند و همین مساله نیز موجب شده دولت برای تامین مخارج خود با کسری مواجه باشد. در چنین شرایطی معمولا توصیه می‌شود دولت برای پرهیز از اتخاذ سیاستهای تورم‌زا مانند استقراض از بانک مرکزی برای تامین هزینه‌های خود، هزینه‌های خود را کاهش دهد تا دچار ناترازی بودجه‌ای نشود. البته این سیاست یعنی کاهش هدفمند هزینه‌های دولت اغلب در دستور کار دولت‌ها نبوده است. علاوه بر این، ورشکستگی برخی از صندوق‌های بازنشستگی در همین سال‌ها موجب شده هزینه‌های مربوط به پرداخت حقوق بازنشستگان نیز به بودجه عمومی دولت اضافه شود. این مساله از جوانب مختلفی زیان‌بار است. به صورت کلی گفته می‌شود که اگر مدیریت صندوق‌های بازنشستگی در اختیار دولت باشد، احتمال دارد که تصمیمات مالی آنها تحت‌تاثیر سیاستهای کوتاه‌مدت و غیرکارشناسی قرار گیرد. در مقابل، مدیریت مستقل و حرفه‌ای می‌تواند سرمایه‌گذاری‌های پایدارتر و سودآورتری را انجام دهد و امنیت مالی بازنشستگان را تضمین کند.
علاوه بر این، صندوق‌های وابسته به دولت معمولا به‌دلیل محدودیت‌های مالی دولت، در افزایش مستمری‌ها متناسب با تورم دچار مشکل می‌شوند. اما صندوقها اگر مستقل باشند و سرمایه‌گذاری‌های سودآوری داشته باشند، می‌توانند از دارایی‌های خود برای تنظیم افزایش مستمری‌ها استفاده کنند و قدرت خرید بازنشستگان را حفظ کنند. این در حالی است که در بسیاری از سال‌های گذشته افزایش حقوق بازنشستگان دولت کمتر از تورم نقطه‌به‌نقطه و بعضا کمتر از نیمی از میزان نرخ تورم بوده است. علاوه بر این، در شرایطی که دولت با کسری بودجه دست‌و‌پنجه نرم می‌کند، افزایش وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه دولت منجر به افزایش کسری بودجه می‌شود.
از آنجا که پرداخت حقوق بازنشستگان در شرایط فعلی یک امر ضروری است، دولت در شرایطی که منابع کافی برای پرداخت آن را ندارد، دست به سیاستهای تورم‌زا می‌زند. همین مساله با توجه به ثابت بودن حقوق بازنشستگان در طول یک سال موجب می‌شود بازنشستگان نیز به صورت قابل‌توجهی از وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه عمومی دولت متضرر شوند. با توجه به تغییرات جمعیتی در سال‌های آینده و افزایش جمعیت سالمندان و همچنین روند فزاینده وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه عمومی دولت، ساختار مالی این صندوقها به اصلاحات اساسی نیاز دارد. در واقع دولت پیش از آنکه دیگر توانایی تداوم پرداخت حقوق بازنشستگان با شیوه‌های تامین مالی فعلی را نداشته باشد، باید به صورت جدی در مسیر کاهش وابستگی مالی این صندوقها به بودجه عمومی گام بردارد.
منبع: donya-e-eqtesad.com