استقلال یا وابستگی؟
استقلال یا وابستگی؟
میثم حقیقی در سال‌های اخیر، بحث استقلال بانک‌های مرکزی به یکی از موضوعات کلیدی در حوزه سیاست‌‌های اقتصادی تبدیل شده است. این موضوع به‌ویژه در کشورهایی با اقتصادهای در حال توسعه، از جمله ایران، از اهمیت ویژه‌‌ای برخوردار است. در این میان، اصلاحات قانونی جدید در ساختار بانک مرکزی ایران و تغییرات اعمال‌‌شده در نقش و وظایف آن، توجه بسیاری از کارشناسان را به خود جلب کرده است. این تغییرات، در عین حال که به دنبال افزایش استقلال بانک مرکزی هستند، اما با توجه به جزئیات این قانون جدید، همچنان پرسش‌‌های جدی در مورد میزان واقعی استقلال این نهاد مطرح می‌شود. در ادامه، به بررسی دقیق‌‌تر مفاد قانون جدید و تحلیل این پرسش که آیا واقعا استقلال بانک مرکزی افزایش یافته است یا خیر، می‌‌پردازیم.
یکی از نخستین مواردی که در این قانون جلب توجه می‌کند، ساختار مدیریتی بانک مرکزی است. بر اساس بند «ب» ماده ۷ قانون جدید، رئیس کل بانک مرکزی به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و با تایید رئیس‌‌جمهور منصوب می‌شود. این فرآیند انتصاب، در حالی که ممکن است با هدف افزایش شفافیت و پاسخگویی انجام شود، اما همچنان وابستگی بانک مرکزی به نهادهای اجرایی دولت را حفظ می‌کند. به عبارت دیگر، رئیس کل بانک مرکزی نه از طریق یک فرآیند مستقل، بلکه با تایید دستگاه‌‌های اجرایی دولت منصوب می‌شود. این موضوع به خودی خود می‌تواند نوعی وابستگی سیاسی و مدیری تی بانک مرکزی به دولت را به همراه داشته باشد که از استقلال واقعی این نهاد می‌‌کاهد.
در کنار این موضوع، بندهای «الف» و «ب» ماده ۶ نیز به نقش مجمع عمومی بانک مرکزی در تصویب بودجه سالانه این نهاد اشاره دارد. اگرچه رئیس کل بانک مرکزی در این مجمع حضور دارد، اما بدون حق رای است. این نکته می‌تواند این شبهه را ایجاد کند که آیا رئیس کل، بدون داشتن حق رای در مجمعی که بودجه بانک را تعیین می‌کند، توانایی لازم برای کنترل و مدیریت مالی بانک مرکزی را دارد؟ از سوی دیگر، این موضوع ممکن است نشانه‌‌ای از تلاش برای جلوگیری از تمرکز بیش از حد قدرت در یک شخص باشد، اما همچنان می‌تواند به عنوان یک عامل کاهش‌‌دهنده استقلال مدیریتی بانک مرکزی تلقی شود.
یکی از وظایف مهمی که در قانون جدید برای بانک مرکزی تعیین شده است، ایفای نقش این بانک به عنوان بانکدار انحصاری دولت است. این نقش به معنای این است که بانک مرکزی در عمل، به عنوان تامین‌‌کننده منابع مالی دولت عمل می‌کند. بانک مرکزی موظف است تنخواهی برای دولت فراهم کند (بند «الف» ماده ۵۰) که این موضوع می‌تواند باعث ایجاد نوعی وابستگی مالی میان دولت و بانک مرکزی شود. علاوه بر این، بانک مرکزی موظف است در قبال اقدامات خود به مقامات دولتی از جمله رئیس‌‌جمهور پاسخگو باشد (ماده ۱۶). این سطح از پاسخگویی به دستگاه‌‌های اجرایی دولت، می‌تواند نقش بانک مرکزی را از نهادی مستقل به نهادی وابسته به سیاست‌‌های اجرایی دولت تبدیل کند.
از سوی دیگر، یکی از موضوعات مالی مهم در قانون جدید بانک مرکزی، نحوه توزیع سود این نهاد است. بر اساس بند «ب» ماده ۵۶، بخشی از سود سالانه بانک مرکزی پس از تصویب در صورت‌های مالی و کسر اندوخته‌‌های قانونی و احتیاطی، به دولت پرداخت می‌شود. این سود به منظور افزایش سرمایه موسسات اعتباری دولتی و بر اساس اصل ۵۳ قانون اساسی تخصیص می‌‌یابد (تبصره ۱ ماده ۲۹). علاوه بر این، بانک مرکزی موظف است جریمه‌‌های نقدی ناشی از تخلفات «اشخاص تحت نظارت» را به حساب صندوق ضمانت سپرده‌‌ها واریز کند (ماده ۶۵). این موضوع نیز نشان‌‌دهنده یک رابطه مالی مستقیم میان بانک مرکزی و دولت است که بر استقلال مالی بانک اثرگذار است.
دارایی‌‌های بانک مرکزی نیز تحت مقررات خاصی قرار دارند. بر اساس بند «الف» ماده ۵۶، دارایی‌‌های این نهاد در برابر تعهدات دولت، قابل واگذاری، ترهین یا مصادره نیستند. اما در مواردی که قانون مجاز اعلام کرده، بانک مرکزی می‌تواند به دولت، شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی تسهیلات اعطا کند (بند «الف» ماده ۶۳). همچنین در صورت تصویب مجلس شورای اسلامی و اخذ وثیقه کافی، بانک مرکزی قادر به تضمین بدهی‌‌های خارجی دولت خواهد بود (بند «ب» ماده ۶۳). این تعاملات مالی میان بانک مرکزی و دولت، اگرچه تحت چارچوب‌‌های قانونی صورت می‌‌گیرند، اما سوالاتی را در مورد میزان استقلال مالی بانک مرکزی ایجاد می‌کنند.
از سوی دیگر، اگر بانک مرکزی به دلیل تغییرات در ارزش دارایی‌‌ها و بدهی‌‌های خارجی خود یا زیان‌‌های عملیاتی دچار ضرر شود و حساب اندوخته قانونی آن برای پوشش این زیان کافی نباشد، دولت موظف است ظرف ۳۰ روز پس از تصویب صورت‌های مالی، اوراق بهادار دولتی به بانک مرکزی تحویل دهد (بند «پ» ماده ۵۶ و بند «پ» ماده ۵۷). این اوراق بدهی دولت به بانک مرکزی را تایید می‌کنند و نمی‌توان آنها را در بازار عرضه یا به اشخاص دیگر واگذار کرد. با این حال، در صورتی که بانک مرکزی در سال‌های بعد سودآوری داشته باشد، این اوراق به دولت بازگردانده می‌‌شوند (تبصره ۱ ذیل بند «ب» ماده ۵۶). این ساختار از یکسو به حفظ ثبات مالی بانک مرکزی کمک می‌کند، اما از سوی دیگر، نوعی وابستگی مالی میان بانک مرکزی و دولت را ایجاد می‌کند که می‌تواند استقلال این نهاد را تحت‌تاثیر قرار دهد.
با توجه به تمامی موارد فوق، این سوال مطرح می‌شود که آیا قانون جدید بانک مرکزی ایران، در عمل توانسته استقلال این نهاد را افزایش دهد؟ اگرچه برخی از مفاد این قانون، مانند دارایی‌‌های غیرقابل مصادره بانک و مقررات مربوط به توزیع سود، نشان‌‌دهنده تلاش برای افزایش استقلال بانک مرکزی است، اما همچنان نقش پررنگ دولت در انتصاب رئیس کل، توزیع سود، و تعاملات مالی بانک با دولت، نشان می‌دهد که این استقلال هنوز با چالش‌‌های جدی روبه‌‌رو است.
در نهایت، برای ارزیابی دقیق‌‌تر استقلال بانک مرکزی ایران، می‌توان از شاخص‌‌های معتبر بین‌المللی مانند شاخص کوکرمن یا شاخص گریلی و همکاران استفاده کرد. این شاخص‌‌ها با در نظر گرفتن عوامل مختلف از جمله انتصابات مدیریتی، نقش دولت در سیاست‌‌های مالی بانک مرکزی و نحوه تعاملات مالی این نهاد با دولت، میزان استقلال بانک مرکزی را ارزیابی می‌کنند. با استفاده از این شاخص‌‌ها، می‌توان تحلیل دقیق‌‌تری از وضعیت استقلال بانک مرکزی ایران ارائه داد.
به طور کلی، اگرچه قانون جدید تلاش کرده است تا با ارائه چارچوب‌‌های قانونی خاص، استقلال بانک مرکزی را افزایش دهد، اما در عمل همچنان برخی وابستگی‌‌های ساختاری و مالی میان بانک مرکزی و دولت وجود دارد که این استقلال را محدود می‌کند.
منبع: donya-e-eqtesad.com